自20世纪80年代起,发达国家的金融业由产业分立转向产业融合,传统金融规制政策受到挑战,出现了规制失灵,金融规制政策也因此转变为融合规制和功能规制｡
一､产业融合对传统金融规制体制的冲击与挑战
自20世纪80年代以来,随f着信息技术在金融业的扩散,发达国家出现了许多以信息技术为基础的融合型金融创新及网络金融业务,打破了银行业､证券业和保险业的边界,分立的金融规制政策被突破,混业经营逐步成为金融业的发展潮流｡许多综合性金融机构(如金融控股公司､保险银行､金融集团等)和网络金融机构(如网络银行､网络证券等)出现,银行业､证券业､保险业的边界开始模糊,出现了产业融合｡面对金融业的融合趋势,传统的金融规制政策面临着许多问题,出现了规制失灵,产业融合对传统金融规制体制形成了挑战｡
由于金融创新,面对层出不穷的融合型金融产品,金融规制机构很难界定其产业归属,出现规制冲突及规制疏漏｡例如,20世纪60年代,世界上出现第一张大额可转让存单时,对其应该如何进行规制引来了激烈争论｡从大额可转让存单的性质来看,将其作为证券产品进行对待是合理的,然而商业银行经营该产品将违反美国证券法的有关规定｡对这一问题的解决关键在于如何界定证券产品的内涵和外延,以确定大额可转让存单的性质｡但是美国联邦储备银行､证券交易委员会(SEC)对证券产品的界定是不同的,这就出现了规制冲突｡规制冲突可能会导致重复规制,因为相关的规制机构都声称它们具有管辖权｡又如,20世纪70年代初期,当金融机构首次推出股票指数期货､指数期权的时候,谁有权对该证券衍生产品进行规制成为人们关注的焦点,美国证券规制机构与期货规制机构发生了严重冲突｡同时,规制冲突还可能导致规制效率降低｡由于规制机构的权责不清或权责不对称,分立的金融规制政策可能导致规制疏漏｡当某一金融丑闻或金融重大案件发生的时候,规制机构相互推诿,均声称对此不负责任｡
随着金融业进入壁垒的降低,商业银行､证券公司､保险公司纷纷转变成综合性金融机构,同时经营多种金融业务,它们之间的差别越来越模糊｡同一金融机构面临多个金融规制机构时,由于规制准则不同,金融机构不得不制定多套报表,以应付不同的金融规制机构的要求｡如果多个金融规制机构同时对同一个金融机构实施规制,那么必然造成规制重复､规制低效和规制成本增加｡传统金融规制政策无法解决不同金融机构之间的公平竞争问题｡如果提供类似金融服务的不同金融机构是由不同的金融规制机构监管,那么它们所面临的规制程度及与此相关的成本就可能存在很大的差异,进而使某些特定的金融机构获得特殊的竞争优势｡综合性金融机构可以利用其业务分散化､多样化的特点,进行“规制套利”活动,即将某项特定业务或产品安排到服从成本最低或受强制性规制最少的分支机构｡由于每一个金融规制机构都要对其规制对象从事众多的业务进行规制,就必须针对每一类金融业务(银行､证券和保险业务)分别制定并实施规制规则,浪费了社会资源｡各金融规制机构往往忽视全面掌握综合性金融机构的风险状况,也缺乏对金融业整体风险的把握,经常忙于应付危机,进行事后的补救｡分立的金融规制机构不仅难以把握综合性金融机构的整体风险､绩效和资本充足度等情况,更容易被综合性金融机构 “俘获”,违背其成立的初衷｡因此,传统的金融规制政策已经不能适应金融业的发展｡
在传统金融规制体制下,金融规制的成本很高,效率低下｡不同的金融机构由不同规制机构来规制,而不同规制机构的规制理念､规制目标各不相同,各自为政,缺乏协调和配合,影响了金融规制政策的效率｡
二､金融规制政策的变革
面对银行业､证券业与保险业之间的融合趋势,发达国家的金融规制政策从分立规制转向融合规制,从机构规制转向功能规制｡
(一)融合规制
分立的金融规制政策无法适应新变化,出现规制失灵,阻碍金融业的发展,要求实行融合性金融规制政策的呼声越来越高｡融合规制是指由一个综合性金融规制机构对所有金融机构､金融产品和金融业务进行规制,不仅要对金融安全和稳定负责,防范和化解金融风险,还要对金融机构的审慎经营进行全面的规制｡
与分立规制相比,融合规制可以避免规制冲突与规制疏漏｡融合型金融规制机构可以更有效地､全方位地规制综合型金融机构,避免政出多门所导致的政策不一致､规制重叠或出现规制缺口,弥补了由于不同规制机构管辖范围不同所形成的规制空白,容易确定和分清规制的责任,避免相互推诿的发生｡融合规制可以最大限度地实现规制政策的连续性,保证规制政策具有稳定性,进而给金融机构带来稳定的规制预期｡融合规制机构可以更为有效地利用人才,也可以更为有效地节约人才资源｡对金融机构及社会公众而言,单一的､组织结构简单的金融规制机构,更有利于他们对规制机构的识别,降低社会公众的识别成本和困难｡金融机构只需与一个金融规制机构打交道,提起一次授权审批程序,服从一套规制规则,大大降低其开支｡由于金融机构数据的使用和收集有很大协同性,融合金融规制体制避免了重复检查和报告,节省了规制机构和金融机构的成本｡自20世纪90年代起,面对金融业的融合趋势,一些发达国家对金融规制体制进行改革,建立起融合型金融规制机构,其中最具代表性的是英国的金融服务局,它负责对各种金融机构进行统一规制｡加拿大､丹麦､挪威､瑞典和澳大利亚相继都成立了统一的综合性金融规制机构,出现规制融合｡
(二)功能规制
自20世纪90年代起,全球范围内的金融创新浪潮和金融规制的放松使金融机构不断地作出动态调整,涌现出综合性金融机构,仅由单一的金融机构承担单一金融功能的时代不复存在｡一个金融机构有可能承担多种金融功能,多个金融机构也可能同时承担某一种金融功能或某几种金融功能｡产业融合使金融机构的业务界限日趋模糊,金融机构的划分与界定是相对的,机构规制已经很难奏效｡
从国际金融业的发展趋势看,金融规制政策正在从机构规制转向功能规制｡美国经济学家默顿关于金融业的功能性观点为分析金融业的动态发展提供了一个全新的视角①,为金融规制改革提供了理论依据｡功能性规制是指依据金融业的基本功能而设计的规制｡功能规制认为金融业的边界是相对的和不稳定的,金融业的划分与界定是相对的､动态的,金融机构的形式､业务范围是可变的,但金融业的基本功能是稳定的｡功能规制就是指金融规制机构所关注的是金融机构的业务活动及其所能够发挥的基本功能,而不再是金融机构本身｡功能规制强调的是金融产品所实现的基本功能,以金融业务而非金融机构来确定相应的规制机构和规制规则,减少了规制职能的冲突､交叉重叠和规制盲区｡与机构规制相比,功能规制更能适应金融业的融合趋势,具有连续性和一致性,能够灵活地适应环境的变化,有利于金融机构形成稳定的规制预期｡
尽管各国金融规制体制千变万化,其规制机构的设置实际上是功能规制与机构规制相结合;在规制机构的最基层,一般都有按照金融机构性质分业设置的规制机构,而在其上层则按照功能进行划分｡例如,英国金融服务局(FSA)下设5个处:大金融集团处､吸收存款处､保险公司处､投资公司处､市场与交易所处,金融机构根据经营的规模和业务范围被分配到各处;FSA存在领导/专人规制制度,即对被规制金融集团指定一个管理者,负责协调对集团下属所有法人实体的规制;对小型金融集团的规制采用的是工作组规制的方式,一个工作组可能规制多家集团｡
