守住不发生系统性金融风险的底线”是习近平同志在党的“十九大”报告中对当前中国金融业发展提出的最核心的要求，关乎全面建成小康社会和其他党的伟大事业的成败。同时，防范化解重大风险，特别是防控金融风险也是今后三年要重点抓好决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之首。作为重要的金融基础设施之一的支付清算市场，系统性风险特征明显，应进一步加强以宏观审慎管理为目标的风险监测与管理工作，有效维护我国金融市场的安全与稳定。
系统性风险的概念与内涵
事实上，早在20世纪90年代，系统性风险问题就已经引起了学术界的关注，但并没有上升到政策层面。直到美国次贷危机的爆发，系统性风险一词才逐步成为在全球金融监管修复和改革过程中被提及频次最多、重视程度最高的一个金融学专业术语。虽然没有一个教科书似的、被普遍认可的概念，但通常情况下，系统性风险多指整个金融系统或某个大型金融系统因外部因素的冲击或内部因素的牵连而发生剧烈波动、危机或瘫痪，使每个金融机构不能幸免，从而遭受经济损失的可能性。同时，与系统性金融风险相伴相生的另一个专业术语——宏观审慎管理也变得“家喻户晓”。与普通的微观审慎监管相比，宏观审慎管理主要着眼于促进金融体系整体的稳定，以期减少整个宏观市场的系统性金融风险的发生。从理论分析角度看，这两个概念是一对辩证统一的组合体或矛盾体。宏观审慎管理是为了有效防范系统性风险所产生的新理念，而系统性风险则是宏观审慎管理的核心目标（表1）。
根据英格兰银行发布的研究报告，系统性风险可以划分为两个主要来源：一是大型金融机构的相互关联和共同行为引发的风险，即空间维度（横向）的网络风险（network risk）；二是随时间不断积累的失衡引发的风险，即时间维度（纵向）的总体风险（aggregate risk）。在横向维度上，金融系统中的风险暴露和相互联系使得一个特定的冲击在金融网络中传播并演变成系统性风险。如果落脚到金融市场，则可归结为由于传染性、扩张性、关联性及规模等问题容易引发的金融动荡，涉及金融市场基础设施、重要性金融市场、系统重要性金融机构以及金融混业市场等。在纵向维度中，系统性风险的纵向维度与经济周期相关，其主要关注的是金融体系的顺周期性，即金融体系的脆弱性和风险随着时间的推移而建立并演进，如监管顺周期性问题造成的流动性紧张。
围绕这一分类，系统性风险具有如下几个特征：一是系统性风险对整个系统的功能构成影响，而不是对某一个单纯的局部；二是它使不相干的第三方也被动地介入其中，并承担一定的成本；三是它具有较为明显的蔓延特性和传染性；四是负的外部性以及对整个实体经济的巨大溢出效应是系统性风险的本质特征。同时，系统性风险的触发因素也很多，包括经济基本面的较大变动、大型金融机构的倒闭、金融投资者与消费者信心的变化以及外部系统性风险的传染等。
支付清算市场的系统性风险特征
在新一轮全球金融监管改革的浪潮下，防范系统性金融风险，构建有效的宏观审慎管理框架成为一种潮流。单就中国而言，自2011年以来，围绕加强宏观审慎管理工作已经逐步构建起一套完善的监管框架。例如，社会融资总量的测算和发布、系统重要性机构的认定及监测、一行三会消费者保护局的成立、差别准备金动态调整和合意贷款管理机制和升级为宏观审慎评估体系（MPA），以及国务院金融稳定发展委员会的正式成立，都是宏观审慎管理体系的重要组成部分。就金融机构而言，与之匹配的是系统性重要机构的认定及差别化监管要求。就金融业务而言，续表外理财、同业存单被纳入到MPA之后，其他市场或领域是否也应该被视为系统重要性，纳入宏观审慎管理框架成为当前大家关注的热点，其中一个热门领域就是支付清算市场或机构。
近年来，监管机构高度重视支付清算市场的制度建设和风险管控。为消除各类市场乱象和违法违规行为，2016年6月，中国人民银行发布了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》(中国人民银行令〔2016〕第3号)，自2017年7月1日起实施。2017年1月13日，《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》的颁布，意味着央行开始监管客户备付金，加大了支付系统的监管力度，有利于提升央行支付服务水平。2017年12月21日，央行下发《关于规范支付创新业务的通知》（银发〔2017〕281号），明确了“各银行和支付机构开展支付创新业务应事前报告”等规定，对银行业务金融机构、非银支付机构的业务创新、竞争秩序、收单管理等八大业务进行规范管理，有利于进一步加强支付业务管理、促进支付创新、推动支付清算市场的持续健康发展。在支付体系的境内外交流上，一方面，通过支付与市场基础设施委员会（CPMI）、东南亚国家联盟（ASEAN+3）及中欧双边会等平台，不断加强我国支付结算国际业务方面的沟通和合作，鼓励我国支付服务和支付标准“走出去”，提高支付结算的国际竞争力；另一方面，推动实施《金融市场基础设施原则》，完成监管部门有关国内金融市场基础设施的评估，加强支付监管力度。
在互联网金融快速发展背景下，消费者的支付服务需求日益增加，支付市场的急剧扩张造成了点多面广的支付环节的风险防范问题，无证经营支付业务仍是当前支付领域首当其冲需要解决的紧要任务。支付市场乱象反弹，非法买卖银行卡信息犯罪、电信网络新型违法犯罪猖獗，给金融消费者造成了巨大的财产损失，支付清算市场秩序需要进一步完善。
同时，支付清算市场的系统性风险特征鲜明。第一，支付清算市场是金融体系最重要的金融市场基础设施，其系统构架与清算机制影响到整个金融市场的运行，其系统重要性特征明显。第二，支付清算市场涉及金融机构、清算结算机构、具体到每个支付指令发出的单位和个人以及可能存在的资金划拨机构等，其中不乏系统重要性机构和数量众多的参与者，不管从市场规模大小，还是涉及主体多少上来讲，也都具有系统性风险特征。第三，以上支付清算体系的基础性和规模性特征，进一步加大了其风险传染、风险扩散的能力，容易引发风险叠加。
支付清算市场纳入宏观审慎管理的建议
第一，作为金融市场基础设施，支付系统一直被作为系统重要性领域进行管理，这并不是一个新鲜事物。早在2001年，国际清算银行支付与结算委员会（CPSS）便提出了《系统重要性支付系统核心原则》。支付系统之所以被高度关注，并被认为具有系统重要性属性，主要源于其属于金融市场的基础设施。在IMF、世界银行及其他国际组织就金融市场基础设施评估的过程中，中国的支付清算网络体系经受住了严峻的考验，较好地通过了各种评估与测试，已经具有较高的安全等级和危机处置能力。但是随着当前第三方支付市场的快速发展，以及与大量新技术、新模式和新流程等融合，支付清算市场的系统性风险问题又出现了一些新表现。在央行发布的《中国区域金融运行报告(2017)》专题2——《促进互联网金融在创新中规范发展》一文中，就进一步规范互联网金融健康发展提出“探索将规模较大、具有系统重要性特征的互联网金融业务纳入宏观审慎管理框架，对其进行宏观审慎评估，防范系统性风险”。在互联网金融业态中，最具系统重要性特征的业务应该就是第三方支付市场，其已经进入货币政策当局和金融监管当局的“宏观审慎视角”，即将纳入系统性风险监管范畴。
第二，加强支付系统的宏观审慎管理，更应该侧重于支付清算网络系统和支付生态体系，而不单纯是认定系统重要性机构。支付系统不同于一般金融行业，其多点对应和及时匹配的特点，决定其中介环节增加了一个清算平台，而这个平台才应该是央行宏观审慎管理的有效抓手，而不是每个单一的支付机构。传统的微观审慎监管之所以失效，其主要的原因就是存在一定的“合成谬误”，即每个单一机构的严格合规并不能完全避免整个体系的系统性风险。为此，欧洲央行发布的《关于系统重要性支付系统监管要求的规定》更加关注支付系统是否是底层的结算基础设施。因此，根据欧洲央行的标准，被确定为系统重要性基础设施的没有普通的支付企业，而是转账、清算和支付系统网。同样，美国对系统重要性金融基础设施的理解也更多是清算机构，而非某个微观的支付机构。因此，要加强支付体系的宏观审慎管理，必须从整个支付网络入手。
第三，第三方支付不具备单独作为系统重要性机构的基础，应与传统金融机构的线上线下电子支付合并计算，共同纳入宏观审慎视角。从欧美监管实践来看，对系统重要性基础设施认定的最主要依据是交易金额大小和市场规模占比，而且认定标准中并未区分是银行支付市场还是非银行支付市场，亦或是在线或非在线支付市场，而是从在整个支付清算市场来判断。就交易金额大小而言，在第三方支付限额管理框架下，第三方支付更加突出了小额、普惠的理念，单笔交易金额相对很小，且应用场景清晰。就市场规模而言，2016年我国商业银行共处理网上支付业务金额2084.95万亿元，第三方支付机构共处理网上支付业务金额54.25万亿元，整体占比不足3%。可见，不管是从单笔交易金额、总的市场规模还是交易复杂性而言，第三方支付并不具备单独作为系统重要性机构的基础。就复杂性而言，以大数据和云计算等新技术为支撑的第三方支付的数据更具实时追溯性和场景还原性，其业务复杂性容易识别与分类。同时，随着支付技术和互联网技术的不断发展和迭代，不管是线上支付还是线下支付，不管是银行支付还是第三方支付，事实上已经很难区分其业务边界，为更好地发挥宏观审慎管理的作用，不应人为割裂两个市场，而应该作为一个统一的整体。
第四，第三方支付正式接入“网联”系统，属于宏观审慎管理的重要举措，也是纳入MPA的一种现实方式。从第三方支付的业务模式看，在与商业银行的接口管理和备付金管理方面，当前第三方支付机构需要严格按照监管机构和商业银行的要求开展业务。以客户备付金为例，按照《支付机构客户备付金存管办法》，支付机构接收的客户备付金必须全额缴存至支付机构在备付金银行开立的备付金专用存款账户，且备付金银行依照本办法对客户备付金的存放、使用、划转实行监督，此举从源头上杜绝了支付机构滥用客户资金的可能。除此之外，按照央行的要求，自2018年6月30日起支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务都将全部通过网联平台处理，“网联”的上线将进一步降低第三方支付行业的复杂程度，改变目前支付机构与银行多头连接开展业务的问题，从根本上打破“信息孤岛”，有效防范信息不对称产生的风险。可见，当前的第三方支付市场并没有游离于监管之外，也已经具备了为实施宏观审慎管理提供了准确、及时和有效的统计信息的机制。
第五，加强第三方支付业务监管，守住不发生系统性金融风险的底线，核心要务是不忘发展普惠金融的初心，重点举措是强调金融消费者权益保护。中国的第三方支付市场是在强烈的市场需求及市场竞争的夹缝中发展起来的，由于广阔的应用场景和市场规模，一些产品和服务无论从技术上、风险控制上还是经营模式上都处于世界领先的位置。这些是中国金融改革和金融创新的产物，是中国“互联网+”战略在金融领域的具体体现，也是独具中国特色的践行普惠金融的代表。因此，针对第三方支付的监管应该采取更加包容的态度，构建监管的长效机制。包括建立专门的金融技术行业或国家标准，建立健全市场机构的准入、退出机制，搭建统一、公开的信息披露平台及风险预警体系，这些都是有效开展宏观审慎管理的必要途径和重要手段。随着宏观审慎管理理念的不断深入，金融监管的目标逐步从金融稳定扩展到金融消费者保护。由于科技技术和互联网技术的注入，支付领域产品的触达性更强、信息的不对称性更明显，风险的隐蔽性更突出，在鼓励业务创新和防范风险的平衡过程中，只要以保护金融消费者权益作为首要目标，就能够有效守住不发生系统性金融风险的底线。其中，最重要的监管措施包括金融消费者的隐私保护、适当性管理、反洗钱义务、欺诈风险提示、投诉应急机制及金融基础知识和风险知识教育等。
第六，在支付结算体系方面，网联平台的建设将从根本上改变现有的银行与支付机构的合作模式，对传统银联清算体系既有冲击也有机遇。一方面，网联的出现将与目前的银联清算业务形成互补，也存在相互竞争的关系。另一方面，网联的出现也将更加规范当前的第三方支付市场，第三方支付机构对银行的议价能力会大幅度下降。从未来支付监管角度看，要进一步加强中央银行对重要支付系统、中央证券保管、证券结算系统等建设的指导和监管作用，发挥其宏观审慎管理功能，促进监管协调。
支付结算是重要的金融基础设施，也是服务民生、促进消费的重要渠道。新时代我国社会主要矛盾转化为中国支付清算行业的未来发展提出了新要求。
金融科技创新给支付清算行业带来了新的机遇
当前，科技创新在人类发展历史上，正以前所未有的速度和广度，重塑全球经济，创造新产业、新业态, 同时也为支付清算行业的发展插上金色的翅膀。过去5年我国的数字经济呈现急速发展态势，中国将进入数字经济时代。金融科技也以前所未有的速度和广度，改变世界支付清算的格局。金融科技在我国已成为推动支付清算产业加速融合与发展急先锋，中国也将成为全球支付清算行业发展的新引擎。
一是市场的参与主体更加多元化。金融科技创新推动支付产业链不断延伸，在原有以卡组织为主的支付清算模式上，增加了互联网企业、商户、电信运营商、终端提供商和平台服务商等更多的参与方，分布在金融、服务、信息等各个产业。市场参与主体越来越多样，支付产业网络和规模效应更加显著。
二是支付产品和渠道更加多元化。支付方式从传统的现金、纸质票据、银行卡支付，拓展到网上支付、二维码支付、手机支付、穿戴支付等新兴支付。市场参与主体和支付服务产品的不断扩大，重新构建了支付清算领域的生态圈。
三是推动支付与商业服务场景加速融合。金融科技提供支付创新，将线上线下的边界打破并深度融合，推动商业模式重塑，使线上线下的商业服务和支付服务更加一体化，将支付业务与商业服务场景紧密关联，推进金融服务和商业服务共同向信息化、智能化和个性化发展。
四是推动支付与其他金融服务加速融合。金融科技推动支付正在加速向金融其他服务领域渗透，基于支付延伸的消费信贷、投资理财、保险等金融服务快速增长，支付与其他金融服务融合趋势越来越显著。
金融科技创新给支付清算行业带来新挑战
我们看到，金融科技创新使得支付清算行业面临更加复杂和多变的竞合格局。我们在看到机遇的同时也要看到由此所带来的诸多挑战。
一是市场参与者文化层面的差异与碰撞。科技能够深刻改变金融渠道、创新金融产品，但是它不改变金融的本质，科技创新一定要与先进的文化结合起来，才能更好地发挥金融的作用，更好地服务社会。在支付清算市场，由于参与各方在企业战略和商业模式上存在较大的差异性，更需要各方加强沟通与交流，在人民银行与支付清算协会的指导帮助下，探索与加强符合整个行业发展的共有文化基因，共同促进行业持续繁荣发展。
二是科技风险或将成为影响支付结算健康发展的首要风险点。风险管理是金融业务发展的基础，科技创新应与金融秩序保持动态均衡。目前，大数据、区块链、人工智能等科学技术的应用现在仅仅是开局和探索，还需要攻克应用难关。金融科技的发展使支付业务市场参与者之间的关联性越来越强，再加上新兴支付业务发展的复杂性、多样性和规模化，增加了支付市场发生系统性风险的可能，成为支付清算业务健康发展的重要隐患。保障客户信息、账户和资金安全，保障系统运行安全和业务连续性，承担反洗钱的责任和义务，成为市场参与者首要义务和责任。
三是金融科技创新给现有监管体系带来挑战。由于非银行支付结算机构不断向结算服务、证券基金、保险销售领域延伸，现有的分业监管模式难以跟上行业发展的步伐。同时，分业经营，分业监管的机制，难以防范跨界经营带来的潜在风险，需要推动支付行业监管由机构监管向功能监管转变。当前监管的部门规章，法律层级较低，约束力不强，难以有效打击披着“创新”外衣，实行社会诈骗的所谓“创新金融”。
银行开展支付清算服务的主要工作和成效
移动支付业务规模的快速发展，背后其实是市场的快速变化，邮储银行始终以积极的心态来应对市场竞争所带来的压力与挑战，主动适应市场的发展变化。
一是创新银行卡支付产品，进一步巩固银行卡支付规模。邮储银行不断优化和提升对客户需求的认知和分析水平，通过客户的年龄、学历、爱好、工作性质、不动产情况等多个维度挖掘客户的潜在需求，提供有针对性的银行卡产品和服务，相继推出了具有邮储银行客群特色的青年卡、易汇通卡、+薪卡等银行卡产品。不断调整银行卡产品结构，深入推动银行卡服务的网络化、移动化、便捷化、生活化，大幅提高了活卡率和交易活跃度。2016年，我行银行卡结存发卡量为8.65亿张，银行卡线上线下消费3.31万亿元，同比增长64%。
二是推进新兴支付发展，构建线上线下一体化支付平台。一方面，为适应移动支付业务的高速发展，邮储银行紧密围绕自身的整体战略，采取线上线下相融合、近场和远程相结合的方式开展业务模式创新，进一步优化产品布局，陆续推出新一代手机银行、微信银行、二维码支付等基于手机的金融产品，实现智能投顾、网络贷款、直销银行突破。另一方面，依托邮政集团资源，联合社会资源，不断拓展基于生活服务、行政教育、娱乐出行等多种场景的金融服务，积极构建线上线下一体化的支付平台，全力推进邮储特色移动金融生态建设。近两年，邮储银行手机银行客户规模快速增长，交易规模显著提升。2017年上半年，手机银行客户接近2亿户，交易笔数达到88亿笔，交易金额6.6万亿元。
三是拓展普惠金融支付，推进重点地区支付基础设施建设。如何借助数字技术，既延伸服务时空，又有效降低成本，是商业性普惠金融面临现实选择。在开展普惠金融服务的过程中，邮储银行高度重视数字技术的推广应用，不断完善服务品质，提升客户体验。近年来，邮储银行着力将个人网银、手机银行等电子渠道整合为品种齐全、体验良好的线上交易服务平台。同时，依托设备丰富、流程便捷的线下营销服务平台，实现了电子渠道与实体网络的互联互通、线下实体银行与线上虚拟银行协同发展的“大渠道”经营格局，使得客户可随时随地无障碍地获取金融服务。
四是坚持风险底线，保持效率与安全之间的平衡。防风险、促规范、保安全是支付清算基础设施建设的“安身立命之本”。邮储银行根据自身特点，不断深化合规经营发展的文化和理念，把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，统筹平衡客户体验的便捷性与风险管理的安全性。在风险防范上加大力度，构建起涵盖组织保障、制度安排、信息系统以及用户管理、商户管理、终端管理、系统安全、支付应用管理、风险事件处置等内容的完善的风险管理体系，探索出一套更加适合移动支付的内控管理机制。
五是积极推进跨界合作，与非银支付机构实现共赢发展。在新技术与新规则的冲击和引领下，支付清算领域的“闭门造车”和“单打独斗”难以持续。邮储银行积极推进跨界合作，重视和非银行支付机构的合作共赢发展，强化网银、手机银行、微信银行、直销银行与不同支付场景的深度融合。目前与邮储银行合作的非银行第三方支付机构近80家，涵盖支付结算、场景搭建和客户营销等领域。2017年上半年，我行与第三方支付机构的交易笔数近50亿笔，交易金额达到1.4万亿元。
几点建议
近些年，监管部门主动适应支付清算行业创新发展步伐，持续完善行业顶层设计，推进各项制度落地生根，加快支付清算基础设施建设，取得了良好的效果，但从政策的运行情况来看，还有进一步优化完善的空间。
一是坚持创新和规范并重，积极构建多层次制度规范体系。支付体系的安全关系到整个金融体系的安全，进而影响到社会经济稳定。金融科技创新带来的支付清算市场呈现高技术性、虚拟性、复杂性，加紧完善相关配套法律法规，在法律层面上明确市场参与各方的权利和义务。在建立健全信息保护、市场准入、风险防范等规章制度基础上，提升支付清算行业监管的法律层级,促进支付业务市场健康有序发展。
二是加快数据标准化建设，全面构建资源共享的支付市场环境。随着金融科技创新，支付行业各方在数据安全与信息共享方面作出了积极探索，但还没有形成一套完整的数据安全共享机制。建议市场各方参与者规范使用标准，打破数据孤岛，建立数据资源共享机制，让数据使用有规可循，提升金融资源配置效率。
三是遵循技术中立原则，按照金融本质实施监管。科技创新有助于扩大服务渠道、提高效率，但改变不了金融的本质和风险特征。建议在现行监管框架下，遵循技术中立原则，要求支付清算市场参与主体遵循统一的业务规则和风险管理要求，保障支付清算市场公平，更有利于支付清算市场主体之间合作与竞争发展。
