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关于BOT的起源有哪些观点?我国第一个BOT项目分析及实践发展调查

时间:2018-09-13 20:56:29  来源:BOT模式  本篇文章有5899字,看完大约需要20分钟的时间

关于BOT的起源有哪些观点?我国第一个BOT项目分析及实践发展调查

时间:2018-09-13 20:56:29  来源:BOT模式

 BOT的由来

BOT起源的七种观点

关于BOT的起源,目前大致有七种观点。第一种观点认为可追溯至1782年巴黎(Paris)市政府予佩里兄弟投资经营巴黎的给水设施。②第二种观点认为著名的苏伊士运河(Suez Canal)是第一个BOT项目。③第三种观点认为起源于19世纪末北美的铁路、公路建设;当时,允许北方工业财阀资建设铁路和公路,通过定期、定点向客户收取营运费用。收回投资及利润后,再无偿或以低于市价的价格转让给政府部门④。第四种观点认为世界上第一个BOT项目是1969年授予许专营权的香港(HongKong)中区海底隧道项目⑤。第五种观点认为,起源于80年代土耳其的电厂、桥建设,BOT这一缩略词就是由土耳其前首相塔格特·奥扎于1984年首次使用的⑥。第六种观点认为BOT模式源于1987年签订特许协议的英法合作的欧洲海底隧道。本世纪70年代欧洲起私有化浪潮,英法两国的银行集团提出了基础设施私营化计划,获得当时英国首相撒切尔夫人的大力支持和积极推行,其中以BOT模式最为成功,⑦欧洲海底隧道就是这一时期的产物。第七种观点认为,BOT模式是80年代起在中国和东南亚等发展中国家首先兴起的,早的BOT项目是我国深圳特区的沙角B火力发电厂,马来西亚纳闽岛的淡水供应工程和西亚的南北国家高速公路项目。

如此多样的不同观点表明,人们对BOT投融资模式认识尚不深入、对其特征的把握很不统一。但大多数观点都涉及私营机构获得政府许可和大规模筹资。我们发现,BOT投融资模式中,政府授予外国投资者的基础设施特许专营权,类似于政府在本国石油、矿产等自然资源开发中授予外国投资者的特许开发权;BOT模式对于公共基础设施的适应性则与项目融资对于大型工程建设项目筹资的适应性相同。可以说,BOT投融资模式是项目融资的一种特殊形式,是项目融资在基础设施方面的特殊运用。因此,我们认为,BOT模式是政府特许授权制度和项目融资制度基础上发展起来的一种筹资建设和经营的模式。

第一种观点所举例子与BOT项目的相似点是,私人投资建设经营与政府特许授权的结合。但涉及这一特许授权经营仅是一个孤立存在的经济现象,并未涉及这一特许授权经营设施与整个给水系统之间功能利益上的分合关系,并没有以项目设施和专营权为基础而展开权利、义务、责任内容的法律结构,更没有一个经营期满设施无偿转让给政府的内容。第二种观点所举例子表面上是埃及政府授予建设经营特许权,实际上是西方列强帝国主义政策强加于殖民地国家的产物。长达99年的经营特许期限显然是一种不平等政策的结果,与BOT模式的特许经营权期限完全是两回事。第三种观点说明了公司形式曾在北美基础设施建设中起过迅速聚集私人资本的作用,但并不能由此得出BOT模式起源于股份公司的结论。公司制是现代企业制度的最主要形式,如果以现代公司形式为参照对象而分析BOT项目公司特点,那么显然早期公司形式已含有现代BOT模式资金筹集的某些特点,但尚不限于一个特定的经济项目、特定的经营期限和特定的投资回报方式。因此,不能认为公司与现代BOT模式有直接的渊源关系。对于该观点所举事例也可以从另一个角度分析而认为,现代公司制度正是18-19世纪铁路建设大规模资本筹集需要的产物。马克思(Marx)曾经说过:“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度,那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是集中通过股份公司转瞬之间就把这件事办完了。”⑨第四至第七种观点似乎确实与目前的BOT模式有着直接的渊源关系,问题在于哪一种更符合实际情况?鉴于产生分歧的原因主要在于单纯从基础设施建设与私人资本的结合关系去追溯起源,而没有从其制度因素着手分析。这就需要从制度构成要素着手推究BOT模式的起源。

为什么对第一个BOT项目的认定众说纷纭,因为它的出现并不是一个有意识的制度设计过程,是在上述两大制度结合基础上一个水到渠成的自然形成过程。只是当这一模式普遍化后有人对其进行抽象总结后才有了一个明确的概念。从现有资料看,我们认为,香港政府于1969年6月授予专营权的香港中区海底隧道是世界上第一个BOT项目。因为这一项目已具备了我们现在对BOT项目认识的一些基本特点,而且在符合BOT制度特征的基础设施项目中时间最早,无论是授予特许权日期还是工程开工日期都是最早的。

第一个BOT项目分析

早在1956年,香港当局就提出了邀请私营机构参与越港隧道工程投融资的设想。这是由于50年代移民增多,香港人口成倍增长,使得香港岛与主岛之间由轮渡承担的运输系统不堪重负。但因政府内部对是否需要建造隧道意见不一致60而被搁置,1965年8月香港政府与“海底隧道有限公司”达成了特许授权的意向61,并于1969年6月20日通过了《香港海底隧道条例》,正式授权“越港隧道有限公司”建设经营该项目。该公司当年与伦敦劳埃德银行签订了一份1.47亿英镑的贷款协议。该项工程于1969年9月开工并于1972年8月提前开通使用,到1977年付清了全部债务。该项目在80年代早期有“摇钱树”的美称62,目前仍是世界上经营最成功的隧道项目之一。

《香港海底隧道条例》是一项“旨在就建造及经营一条横过海港隧道的专营权批授”的法律文件,BOT模式项目融资和政府特许相结合的制度特征清晰地体现于其中。具体来看:

其一,政府针对一个项目授予特许专营权——按《条例》规定,“政府现将专营权批授予公司以建造及经营一条在湾仔与红堪之间横过海港的四行车隧道”。

其二,项目专营权有一个明确的期限——《条例》第4条规定,“专营权批授须持续至开始建造日期之后30年为止”。这一期限是基于当事人的经济测算并经协议约定,这显然与苏伊士运河带有殖民统治色彩的特许期限不同。

其三,以项目为基础设立了一个公司——由威尔洛克马登公司、赫尔香国际公司、孔万有限公司和卡多里公司组等私人公司组成的“海底隧道有限公司”。《条例》确认了该公司作为特许权接受方的法律地位。

其四,偿还建设所需贷款以项目收益为限。《条例》规定项目公司须自行负担建造开支,同时授权公司制订收费价格并收取汽车通行费。

其五,专营期满,项目设施无偿转为政府所有——《条例》第54条规定,“在专营权批授期届满前,政府无须向公司支付任何补偿”,但仍应支付公司于期限届满前5年内经政府同意而购买的机械设备折旧后的价值。根据《条例》规定,中区海底隧道专营权应于1999年底届满并进入所有权无偿转让程序。

我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发

我国BOT模式的发展历程

新中国成立以后至八十年代,我国政府一直从社会公益性和福利性的角度出发,将城市基础设施(Infrustruction)的建设和管理作为行政事业型工作来进行,政府是城市基础设施建设唯一的投资主体、经营主体。进入八十年代以来,我国国内生产总值以平均每年8%-9%的速度递增。随着经济发展和城市人口不断膨胀,对基础设施的需求也急剧增加,而基础设施的容量却日益饱和。特别是进入九十年代以后,城市基础设施使用多、更新少以及新建速度慢的状况与整个国民经济的高速增长形成了巨大的反差,使得其发展滞后的状况越来越成为制约甚至阻碍经济持续、高速增长的“瓶颈”。

近几年来,国家和地方政府为加快城市基础设施建设,通过向外国政府、国际经济组织贷款和发行建设债券等方式筹集建设资金。这种间接利用国外资本和国内私人资本的方式一定程度上缓解了资金需求矛盾,但也不可避免地加重了政府的债务负担。目前,我国已开始进入偿还债务的高峰期,由于城市基础设施具有投资需求量大、建设周期长、资金回收慢的特点,政府在现有财力比较有限的情况下不可能直接对城市基础设施建设作过多投入。

我国基础设施投资主体多元化的改革目标明确后,BOT模式在各个省市引起广泛注意和越来越多的实践操作。国家计委早在制定“八五”计划时就提出了引入BOT投融资模式的初步设想。1993年国家开始研究规范化引进BOT投资方式,开拓新的BOT实验项目。1993年11月正式成立了北京博拓投资开发公司这个中国第一家专业从事BOT投资的商业实体。1994年5月和11月,原国家计委分别与世界银行(World Bank)、亚洲开发银行(Asian Development Bank),世界银行外国投资咨询服务中心联合召开了两次关于吸引外商投资于我国基础设施建设的国际研讨会,并组织了有关人员分别对泰国、菲律宾等发展中国家和香港、澳大利亚、英国等发达国家和地区进行了考察,分析研究了这些国家和地区吸引私人资本投资基础设施的操作方式以及经验教训,并对BOT方式作了重点研究。

我国BOT模式的实践是从地方省市开始的。1985年,深圳以中外合作方式第一次从国外引进商业贷款建设沙角电厂B厂,取得了成功。虽然未直接称之为“BOT项目”,但可以说我国第一次BOT模式的实践运用。不久,上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目以相继采用BOT模式引进外资建设。1995年5月,国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设,使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。来宾电厂二期工程项目的招标、评标、合同谈判等工作都是在国家有关部门的直接指导下于同年6月份开始进行的,1997年在北京正式签署了协议。该项目获得批准和协议的签署实施,标志着中国在能源、交通等领域试点进行规范化管理的正式开始。重庆地铁、深圳地铁、北京京通高速公路等项目已被国家认定为采用BOT模式的基础设施项目。

上海引进BOT模式的尝试始于黄浦江延安东路隧道复线工程。经过两年的艰苦谈判,1993年,上海市市政工程管理局与香港中信泰富有限公司正式签订了合作投资建设协议,这是第一次参照香港东西区海底隧道的BOT投融资模式建造经营的基础设施项目。1994年12月,上海市人民政府发布了《上海市南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道专营管理办法》,又一次将南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的20年专营权授予沪港合作的一家项目公司,并结合上海实际创造了BOT的新模式——POT模式:即由香港中信泰富有限公司购买南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道的部分股权以代替投融资建设的方式,获得20年的专营权,期满后再无偿转让给上海市政府。近几年来上海的BOT项目还包括大场水厂66、逸仙路高架67等。作为国内第一例无政府任何回报承诺的基建项目,逸仙路高架项目是BOT模式在上海适用中的又一次重要突破,它摈弃了以前较多采用、近似于借债的对外方承诺固定投资回报率的模式,以项目自负盈亏的方式,真正地体现了私人机构承担投资风险的良性机制。此外,莘闵轻轨铁路的合作合同已经签署,浦东轻轨铁路项目建设计划已上报国家计委审批,不少基础设施如垃圾处理场、电厂项目正在进行采取BOT或其变形模式融资的可行性研究或商务谈判。

BOT模式的实践发展

香港越港隧道项目早在20世纪六十年代末就率先实现了私人资本与政府提供职能的结合,同时也完成了一次重要的制度创新,即后被定名为“BOT”的投融资模式。从1969年发生第一个BOT项目到70年代末80年代初BOT得到普遍关注和推行,其间时隔十余年之久。经历这一过程的原因来自多方面的:从政府方面看,二战后各国政府出于战略考虑都比较重视对基础设施的控制权,大都直接投资建设经营。虽然极度紧张的财政预算远不能满足基础设施建设的需要,但是政府仍不能下定决心将大量的公共基础设施交给私营机构建设和运营管理。所以,尽管一些国际工程承包公司(International engineering contracting company)二战后就在特许权和项目融资的基础上,开始摸索通过无追索权的贷款以特许的方式促进私营机构拥有和经营基础设施项目的方法,但直到撒切尔夫人在英国大力推行私有化改革并取得成功后,这一思想障碍才得以破除;同时,从资金流向方面看,二战后到70年代末是能源工业繁荣期,大量国际资金投入石油开采和生产行业,而且随着中东产油国的富裕,当地基础设施建设需求也上升,国际工程承包公司多云集于此大兴土木。但随着油价在80年代初下跌,石油产业发展趋缓,从而寻求新的投资机会的要求大大增加。

直到80年代初,由于受世界性的经济衰退和第三世界债务危机的影响,各方当事人在设计、安排融资时必须面对和考虑如何增强项目抗风险能力和提高项目的投资收益和经营管理水平。在这种经济环境下,BOT模式以较强的抗风险能力逐渐赢得了人们的青睐。

土耳其(Turkey)前首相塔格特·奥扎于1984年首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓,后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT广泛应用于一些国家的交通运输、自来水处理、发电、垃圾处理等服务性或生产性基础设施的建设中,显示了旺盛的生命力。BOT模式不仅得到了发展中国家政府的广泛重视和采纳,一些工业国家政府也考虑或计划采用BOT模式来完成政府企业的私有化过程。国际上著名的采用BOT方式筹资建设的基础设施项目包括:1969年授予特许权的香港中区海底隧道、1987年订立特许协议的英法海峡隧道、1987年获批准的澳大利亚悉尼港区隧道、1988年签订协议的英国Dartfold大桥、1993年订立特许协议的匈牙利M1-M15收费汽车公路、巴基斯坦Hab River电厂、泰国曼谷二期高速公路、马来西亚南北高速公路和菲律宾马尼拉Novotas一号发电站。

关键字: 债券
来源:BOT模式 编辑:零点财经

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