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如何提高国际规制,促进金融合作?及有关提高规制标准的建议

时间:2018-09-16 13:52:31  来源:金融规制  本篇文章有16225字,看完大约需要54分钟的时间

如何提高国际规制,促进金融合作?及有关提高规制标准的建议

时间:2018-09-16 13:52:31  来源:金融规制

提高国际规制标准,改进国际合作

(一)加强国际资本框架

我们建议巴塞尔委员会在2009年底之前通过细化交易项目和证券化产品的风险权重,补充和实行在杆率,完善对资本的界定,继续修改和完善巴塞尔协议。我们也敦促巴塞尔委员会对新巴塞尔协议架进行深入审查,以减其助周期效应 (procyclical effects)。

(二)加强对全球金融市场的监督

我们敦促各国局增进对信贷衍生品和其他场外衍生品市场的标准化并加强监督,特别是遵从G20峰会的承诺使用中央对手方(central counterparties),并通过国际协调和合作增进这些目标。

(三)加强对国际活跃金融机构的监管

我们建议金融稳定委员会和各国局实施G20承诺,通过建立监管团 (supervisory colleges) 并继续推进其运行,加强对全球性金融机构的国际监管合作的安排。

(四)改革危机防范和应对的权力和程序

我们建议巴塞尔委员会在2009年年底之前加速改进跨境解决全球性金融机构的工作,制定建议。我们还进一步敦促各国当局改进信息分享安排,施.金融稳定委员会有关应对跨境危机的对原则。

(五)加强金融稳定委员会

我们建议金融稳定委员会在2009年年底之前完成重组并使其具有的新权能制度化,以促进全球金融稳、定。

(六)加强审慎规制

我们建议巴塞尔委员会采取措施改进金融机构流动性风险管理的标准,建议金融稳定委员会与国际清算银行和标准制定者一道开发宏观审慎工具。

(七)扩大规制范围

璐定恰当的一类金融控股公司的定义和对外国金融机构的适用要求。

我们敦促各国当局在2009年年底前实施G20峰会的承诺,要求对冲基金或其管理人进行登记, 并为评估对冲基金单独或共同构成的系统风险所需要的适当信息。

(八)实行更好的薪酬做法

依照G20峰会的承诺,我们敦提各国当局制定使薪酬与长期股求价道相一致的指导方针,力促薪酬结构不会为过分冒险提供动因。我们建议,巴塞尔委员会在2009年年底前将金融稳.定委员会关于薪酬的则适当地整合到风险管理指南之中。

(九)增进审慎规制、洗钱/恐怖主义融资和税收信息交换领域的更有力标准

1我们敦促金融稳、定委员会尽快建立和协调同行评价,以评估对国际规制标准的遵守和实施.情况,优先关注审慎.规制标准的国际合作的内容。

2.美国将致力于实施新修订的国际合作检视工作组(ICRG)的同行评价机制,与金融行动特别工作组(FinancialAction Task Force,FA TF)的伙伴们一道,对付不遵守国际反洗钱-恐怖主义融资 (anti-money laundering-combatingthe financing of terrorism,AML-CFT)标准的国家。

(十)加强会计准则

1.我们建议,会计准则的制定者应在2009年年底前对公允价道包括金融工具减损的会计准则的适用进行明确,并之具有一致性。

2.我们建议,会计准则的制定者在2009年年底前,在不损害财务报表透明度的条件下,改呆账损失准备金的会计准则,使之更具瞻性

3.我们建议,会计准则的制定者在2009年年底前在制定一套高质量的全球会计准则方面取得重大进展。

(十一)收紧对信用评估机构的监督

我们敦促各国当局按照国际标准和G20峰会领袖们的建议 ,对有效监督信用评级机构的规制体制进行加强。

一、增进对金融机构有力的监管与规制

在导致当前金融危机的岁月里,风险在我们金融体系内可怕地聚集。上升的资产价格,特别是房价,掩盖了贷款发放标准的急剧下降。全国最大的金融机构,在杠杆已经很高的情况下,越来越依赖不稳定的短期融资来源。在许多情况下,金融机构风险管理体系的缺陷使金融机构对其表内外的累计风险敞口(aggregate risk exposures)毫无知觉。信贷增长伴随着房产泡沫。金融机构对获得短期信用视为理所当然,没有对危机期间对流动性的潜在需要做出准备。当资产价格开始下跌,市场流动性萎缩时,金融机构被迫撤回贷款,限制对家庭和企业的信贷。

我们的监管框架对于解决如此规模的危机并没有做好准备。可以肯定,这个国家多数最大、最关联和杠杆最高的金融机构,都受到了某联邦政府机构的某种形式的监管和规制,但是,实践证明这些形式的监管和规制并不充分和不一致。

第一,资本和流动性要求过低。规制机关没有要求金融机构持有覆盖交易项目、高风险贷款和表外承诺的足够的资本,也没有要求金融机构在景气时持有更多的资本以备不景气之需。规制机关没有要求金融机构为可获得的流动性大幅削减的情形做准备。

第二,规制机关没有在系统的基础上,考虑大型、关联和高杠杆机构倒闭对金融体系和经济造成的伤害。

第三,对大型金融机构综合业务运营的监管责任分割在不同的联邦机构。监管责任的分散和对“银行”法律界定存在的漏洞,使得银行和其他参保存款机构的所有人能够挑选监管机关。

第四,投资银行的经营缺乏政府足够的监督。货币市场共同基金易于受到挤兑之害。对冲基金和其他私人资本基金,完全在监管框架之外经营。

要建立对金融机构规制的新基石,我们就要增进对所有金融机构更有力和一致的规制标准。类似的金融机构应面对相同的监管和规制标准,没有空缺、漏洞和套利的机会。

我们建议设立金融服务监督委员会,由财政部部长担任主席,帮助填补监管漏洞,便利政策协调和争议解决,发现金融机构和市场活动出现的风险。该委员会将包括联邦主要金融规制机构的首脑,并在财政部拥有永久编制的工作人员。

我们建议变革美联储对银行控股公司现有的监管权力,以建立一个单一责任机构对拥有银行的所有机构实行并表监管。倒闭能够威胁体系稳定的所有的大型、关联机构,都应受到美联储的并表监管,而无论其是否拥有参保的存款机构。这些机构不应能够通过操纵其法律结构而逃避对其风险活动的监督。

我们建议,最大、最关联和高杠杆机构应比其他受规制的机构,面对更严格的审慎规制,包括更高的资本要求和更有力的并表监管。实际上,我们的建议就是要迫使这些机构将其发生倒闭时给社会带来的代价内部化。

(一)成立金融服务监督委员会

1. 我们建议成立金融服务监督委员会,以便利信息分享和协调, 发现出现的风险, 就美联储璐定由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成A胁的金融机构 (以下简称一类金融控股公司)提出建议,提供解决规制机构之间管辖争议的平台。

我们建议成立常设性的金融服务监督委员会(以下或简称委员会—译者注),以便利在规制与监管机关之间对金融规制政策问题的讨论和分析,从而保障对新兴趋势、潜在的规制漏洞和跨监管机构问题做出一致而知情的应对。

该委员会的成员包括:1)财政部部长,担任主席;2)联邦储备系统理事会(Board of Governors)主席;3)全国银行监管局(NBS)局长(下文第一节第四部分阐述;4)消费者金融保护局局长(下文第三节第一部分阐述);5)证券交易委员会(SEC)主席;6)商品期货交易委员会(CFTC)主席;7)联邦存款保险公司(FDIC)主席;8)联邦住宅金融局(FHFA)局长。为完成金融服务监督委员会的使命,我们建议在财政部设立办公室,其将为该委员会的任务提供全职的专家支持。

金融服务监督委员会应取代总统金融市场工作组(President′s Working Group on Financial Markets),并另外拥有对系统风险和金融规制协调的权力和责任,我们建议金融服务监督委员会应当:

●在联邦主要规制机构之间在制定政策和规则、检查、报告要求以及执法行动方面提供信息分享与协调的便利;

●为讨论跨联邦主要规制机构的问题提供平台;

●发现规制漏洞,并且就市场发展和可能出现的风险向国会提交年度报告。

提高规制标准

金融服务监督委员会应有权就受一类金融控股公司监管与规制的机构提出建议。美联储在为一类金融控股公司制定重要的审慎标准,以及在为对金融体系重要的支付、结算、清算体系和活动制定风险管理标准时,应与金融服务监督委员会商洽。如下所述,金融服务监督委员会的有的成员应负责决定是否对大型、关联的机构行使援救的权力。

2.我们的立法 将赋予金融服务监督委员会从任何金融机构获取信息的权力,承担符出现的风险向有权做应对的规制机构发出提示的责任。

应谨慎划分新设和现有的联邦金融规制机构之间的管辖界限,以防止任务重叠。每个联邦金融规制机构通常都应具有为完成使命而发布和实施规则的排他的管辖权。尽管如此,很多新出现的金融产品和做法,将突显系统风险、对金融机构审慎规制和消费者或投资者保护的问题。

为了能够监控对金融稳定构成威胁的金融市场活动,我们建议金融服务监督委员会有权通过在财政部内拥有永久人员编制的秘书处,要求美国任何金融机构提供阶段性报告和其他报告,以评估金融机构参与的金融活动或金融市场对金融稳定构成威胁的程度。对于受联邦规制的机构,金融服务监督委员会应尽可能依靠该委员会成员们在发挥其规制机构的作用中已经收集的信息。

(二)加强对所有大型、关联金融机构的并表监管与规制

1.任何由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构(一类金融控公司),受到有力的并表监管与规制,而不论 该金融机是否拥有参保的存薪机构。

设在美国的大型投资银行和美国国际集团(AIG)的突然倒闭,是金融危机中最具破坏性的事件之一。这些公司曾是大型、高杠杆的,与我们金融体系中其他的主要参与者有着重要的金融联系,但是,它们并没有受到有效的监管和规制。因此,这些公司没有充足资本或流动性缓冲来经受2008年金融状况的恶化。尽管多数机构拥有联邦参保的存款机构,但是,它们可以选择拥有按照《银行控股公司法》[Bank Holding Company (BHC) Act〕不被认为构成“银行”的存款机构。这使它们能够规避适用于银行控股公司的较为严厉的监督机制。

我们建议,对任何由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构,实行一种新的、更有力监管的制度。这样的机构,我们确定为一类金融控股公司(Tierl FHCs),应受到强有力的并表监管与规制,无论其现在是否作为银行控股公司而受到监管。

2.美联储应真有对一类金融股公司实行并表监管与规制的权力和责任。

我们建议将监管和规制一类金融控股公司的权力授予美联储。美联储本身在法律上就是对当今所有银行控股公司实施并表监管和规制的机构。由于金融危机期间公司结构变化的结果,现在美联储对美国所有主要的商业银行和投资银行的监管和规制已广泛涵盖整个金融机构。迄今,美联储拥有处理对一类金融控股公司实行并表监管和规制的最丰富的经验和资源。

金融服务监督委员会应在建议确定按一类金融控股公司受到规制的金融机构方面发挥重要作用。美联储在为一类金融控股公司制定重要的审慎标准时也应与该委员会商洽。

对一类金融控股公司制定审慎标准和监管的最终责任,必须留给一个单一的规制机构。公众有权期待一个明确可寻的机构,而非由多个机构组成的委员会,来负责制定标准。该标准保护金融体系和公众不受一类金融控股公司可能倒闭而构成的风险的影响。此外,由对特定类型金融机构进行规制的机构(如商业银行或经纪/交易商进行规制的机构(功能规制机构))组成的委员会,会对金融体系的需要关注较少,而对这些机构规制的金融机构的需要关注较多。例如,一类金融控股公司的监管机关为促进金融稳定,会坚持让该金融机构的附属子公司遵守比功能规制机构的要求更严格的审慎标准,而功能规制机构则只关注特定附属子公司的安全。

多头规制导致的责任分散,还会以其他方式削弱有效监管的动因。例如,这种状况会削弱有关机关及时采取行动的动因和能力,形成因长期存在显然无效的标准而导致的风险。

为了有效履行对于一类金融控股公司新的监管责任,美联储应对所有银行控股公司的现行监管框架进行根本性调整。例如,对于银行控股公司的规制重点需要从银行附属子公司的安全和稳健,扩展涵盖至整个金融机构的活动和金融机构对金融系统可能构成的风险。美联储对那些至今对多数银行控股公司尚不重要的活动,也需要制定新的监管方法。

3.我们的立法将制定美联储在礴定一类金融控股公司时所必须考虑的条件。

我们建议立法规定美联储在决定具体金融机构是否对金融稳定构成威胁时所必须考虑的因素。这些因素应包括:

●机构倒闭对金融体系和经济造成的影响;

●机构规模、杠杆(包括表外风险敞口)以及对短期融资的依赖程度的结合;并且

●机构作为家庭、企业、州政府和当地政府的信贷来源以及作为金融体系流动性来源的关键性。

我们建议美联储,经与财政部商洽,为确定一类金融控股公司提供指导。但是,美联储应被允许考虑其他相关因素,并且在对具体金融机构适用规定因素时具有自由裁量权。财政部无权决定将这些规则适用于具体的金融机构。美联储的自由裁量权能够使规制体系适应无法避免的金融活动创新和金融机构组织结构的创新。此外,没有这种自由裁量权,按一类金融控股公司受到并表监管与规制的大型、高杠杆、关联机构,可能逃避规制机制。例如,如果美联储只将那些表内资产超过一定数量的机构作为一类金融控股公司来对待,那么,这些公司就会有动因通过表外交易和表外机构开展经营活动。灵活性对于将美国国际集团之类的机构在受规制的体系外出现的风险最小化,至关重要。

在确定一类金融控股公司时,美联储应分析一个机构在经济艰难条件下对金融体系的重要性。这一分析应考虑该机构倒闭对其他大型金融机构,对支付、结算和清算体系,对经济中信用提供带来的影响。在一个机构拥有一个或多个受其他联邦规制机关审慎规制的附属子公司的情况下,美联储在要求该机构作为一类金融控股公司接受规制之前,应与其他规制机关商洽。美联储应定期审查确定为一类金融控股公司的机构的分类。金融服务监督委员会有权从其成员方获取信息,并向美联储推荐应被指定为一类金融控股公司的机构。

为使美联储能够确定银行控股公司之外的金融机构需要作为一类金融控股公司受到监管与规制,我们建议美联储应具有从所有达到某些最低规模门槛的美国金融机构征集阶段性报告或其他报告的权力。美联储向金融机构要求提供报告的权力限于包含为合理确定该机构是否为一类金融控股公司的必要信息的报告。在金融机构受联邦规制的情况下,美联储应有权获得金融机构向其他规制机关提交的报告,其要求金融机构提供报告的权力应限于其不能从其他规制机关的报告中获取的信息。

如果美联储根据规制报告、与金融机构管理层进行的讨论和公开获得的信息,不能确定达到某些最低规模门槛的金融机构的活动是否对金融稳定构成威胁,那么,美联储还应具有能力对这些金融机构实行检查。美联储对金融机构检查的权力范围,应严格限于美联储为合理确定该机构是否为一类金融控股公司的必要检查。

4.由于一类金融控股公司的倒闭会对金融体系造成.更大的风险,因此,对其适用的审慎标准,包括资本、流动性和风险管理标准,应比适用于其他金融机构的审慎标准更严格和更保守。

一类金融控股公司由于其倒闭会对金融体系造成更大的风险,因此应接受更强的监管和规制。同时,鉴于一类金融控股公司对金融系统和经济具有重要作用,审慎标准规定得过高会抑制金融和经济的长期增长。因此,美联储,经与金融服务监督委员会商洽,应为一类金融控股公司制定以对金融和经济长期增长的最低成本实现金融稳定最大化的审慎标准。

一类金融控股公司至少要满足将合金融控股公司地位(本建议做出修订并细加研讨)的资格要求。

资本要求。对一类金融控股公司的资本要求,应反映与金融危难、快速去杠杆化或机构混乱倒闭相联系的巨大的负面外部性,因此,资本要求应足够严格以使其在极端危难的经济和金融条件下有效。在经济景气时,应要求一类金融控股公司持有足够的高质量资本,以保证在经济危难时其资本高于审慎的最低资本要求。除规制资本比率外,美联储应利用监管评估对一类金融控股公司的资本实力做出评价,包括对极其艰难情景下资本充足性的评估,对该类机构资本规划做法以及信用质量的市场指标的评估。

快速改正行动。与根据《联邦存款保险公司促进法》(FDICIA)对参保的存款机构设立的快速改正行动之现行制度相似,一类金融控股公司应遵守快速改正行动的制度,根据这一制度,金融机构或其监管者在金融机构规制资本水平下降时要采取改正行为。

流动性标准。美联储应对一类金融控股公司施以强有力的流动性风险要求,以识别金融危难、快速去杠杆化或机构混乱倒闭对金融系统具有的潜在的负面影响。美联储应实行强有力的机制,以持续监控这些机构的流动性风险状况及其流动性风险管理程序。

美联储的监管,应促进将一类金融控股公司的流动性风险管理完全融入金融机构全面的风险管理中。美联储还应建立明确的内部流动性风险敞口限制和风险管理政策。一类金融控股公司应具备监控全部流动性风险的稳健机制;应根据多种多样的流动性压力情景,定期进行压力测试,包括短期和长期情景以及特定机构和覆盖整个市场情景的压力测试。压力测试应涵盖表内和表外的风险敞口,包括无合约的表外义务。

全面的风险管理。对于一类金融控股公司风险管理做法的监管期待,必须与该机构的风险、复杂度及其经营范围相一致。这些机构应能够确定整个机构的风险集中度(信贷、业务、流动性和其他),并围绕这些集中度设立适当的限制和控制。为了能够可信地衡量和监控风险集中度,一类金融控股公司必须能够迅速地确定整个机构的总的风险敞口。

市场约束和披露。为了支持对一类金融控股公司的风险状况、资本充足性和风险管理能力做出市场评估,应要求这样的机构改善公开披露。

对于非金融活动的限制。没有控制参保存款机构的一类金融控股公司,应受到适用于银行控股公司的全部审慎规章与监管指南的约束。此外,在银行和商业之间长期存在的隔离墙,一直很好地服务于我们的经济,应延伸适用至这类新的金融机构。相应地,每个一类金融控股公司还应遵守《银行控股公司法》对非金融活动的限制,而无论其是否控制参保的存款机构。我们建议给予先前不受《银行控股公司法》约束的一类金融控股公司五年的时间,达到该法对金融控股公司活动规定的现有限制。

快速解决方案。美联储还应要求每个一类金融控股公司备置并不断更新在发生严重金融危难时快速解决该金融机构的可靠方案。这一要求会为金融机构更好地监控和简化其组织结构创造动因,并在该金融机构倒闭时使政府及该机构的投资者、债权人和对手方做出较好的准备。美联储应定期审查每个机构方案的充分性。

5.对一类金融控股公司的并表监管应延伸至母公司和其所有的附属子公司,不论其是否受到规制,也不论其是美国的,还是外国的。受功能规制的一金融控公司的附属子公司和存款附属子公司,应根据情况继主要由功能规制机构或银行规制机构进行监管规制。格雷姆-里奇-比利雷法 (Gramm-Leach-Bliley Act (GLB Act),即《金融服务业现代化法》—译者注)限制美联储要求受功能规制的一类金融公司的附属子公司和存款附属子公司提交报告,对其检查或实行:更高审慎要求或更严格活动限制的规定,应当解除。

金融危机表明,对所有一类金融控股公司设立一个对每个机构经营都深入了解的并表监管与规制的机构是至关重要的。危机清楚地显示出,任何业务链和附属子公司都能够对并表金融机构和金融稳定产生威胁。坚持让单一的附属子公司的功能规制机构负责发现和控制跨附属子公司和业务链的风险,是不合理的。

格雷姆-里奇-比利雷法阻碍了美联储作为并表监管机构从已有主要监管机关监管的银行控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。这些已有主要监管机关监管的附属子公司,包括银行和其他参保的存款机构、证券交易委员会登记的经纪/交易商、投资顾问和投资公司、受商品期货交易委员会规制的实体以及受州保险监管机关监管的保险公司。仅依靠其他监管机关获得信息以及确保受规制的附属子公司的活动不会对金融体系造成过度风险,这种限制使美联储很难对银行控股公司做出真正的覆盖整个机构的审视,且难以承担起保护整个金融体系的责任。

为了增进监管和规制的责任,美联储应具有要求一类金融控股公司及其所有附属子公司,包括那些已具有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力美联储应尽可能从其他规制机关取得需要的报告,尽可能地让其他监管机关实行检查。美联储为解决对系统风险的关注,还应有权对受规制的一类金融控股公司的附属子公司施加和执行更严格的审慎要求,但需要在与该附属子公司的主要联邦或州监管机关以及财政部商洽之后进行。

6.对一类金融控股公司的并表监管应关注宏观审慎,也就是说,应考虑对整个金融体系的风险。

在历史上,审慎监管强调单个金融机构的安全和稳健.或在银行控股公司的情况下,强调该机构的非存款附属子公司对其存款附属子公司造成的风险。金融危机表明狭隘地强调对单个金融机构安全和稳健的监管,会导致不能察觉和阻止那些跨机构出现的对金融稳定的威胁或其他系统性影响。未来,对于一类金融控股公司的并表监管应继续采用加强了的正常监管工具,但对这些公司的活动和风险敞口在公司之间的潜在影响、对关键市场和更广泛的金融体系的影响,应进行强有力的评估,以此评估来补充以上正常监管工具。

美联储应持续地分析主要金融机构之间的联系和主要金融市场对此机构的依赖程度,以追踪对更广泛的金融体系的潜在影响。为开展这一分析,美联储应要求每个一类金融控股公司定期报告其他主要金融机构对其风险暴露的性质和程度。此外,美联储应持续监控风险集中在跨一类金融控股公司之间的累积状况。风险集中在跨一类金融控股公司之间的累积可能集合在一起威胁到金融的稳定,尽管孤立地看单个金融机构并没有出现风险。

7. 美联储,经与财政部和外部专家商洽 ,应在2009年10月1日前.提出将其结构、洽理与权力、责任更好地进行协调的建议。

报告提出了对联邦储备系统正式权力和义务的一系列的重要变更,包括增加若干新的金融稳定责任以及减少保护消费者的作用。这些建议将对美联储的权力产生几十年来最大的变化。

为此原因,我们建议全面审查联邦储备系统的结构和治理对其完成现有和提议的职能的能力的影响。此审查其中应包括联邦储备银行的治理和美联储理事会监管与规制的作用。美联储理事会应负责该审查,但是,为增进政府内外的不同观点,财政部和外部专家应对审查及其导致的报告大量地发表意见。一旦报告发布,财政部将考虑报告提出的建议,并提出美联储治理和结构变革的建议,这些变革将适合美联储加强责任和能力以完成法律规定的责任。

(三)加强对所有银行和银行控股公司的资本标准和其他审慎标准

1.财政部将牵头成立一个工作组,由联邦金融规制机构和外部专家参加,对银行和银行控股公司包括一类金融控股公司的现有规制资本要求开展一次根本性的重估。该工作组将在2009年12月31日前发布有结论的报告。

长期以来,资本要求一直是增进银行机构安全稳健和银行体系稳定的主要规制手段。然而,金融危机开始时实行的资本规则,并没有要求银行机构对其面临的风险持有充足的资本。在此次危机中倒闭的多数银行在倒闭之前恰恰被认为资本状况良好。

金融危机凸显了我们现有规制资本规则的大量问题。我们的资本规则没有要求金融机构对表外工具隐含的风险敞口持有充足的资本,许多机构采取的行动支持其结构投资工具、资产支持商业票据项目和其提供咨询的货币市场互助基金,都表明了这一点。资本规则没有充分覆盖交易资产和结构性信用产品的风险。此外,许多构成银行和银行控股公司资本的资本工具,并不具有如期的吸收损失的能力。

金融危机表明需要对银行和银行控股公司的规制资本框架进行彻底审查。此审核应当全面,覆盖该框架的全部要素,包括资本构成、风险覆盖范围、相关风险权重及计算。此审核尤其应包括:

●改变资本规则以降低助周期性。例如,通过要求所有银行和银行控股公司在经济景气时持有充足的高质量资本,以使其资本在经济危难时高于审慎的最低资本要求。

●分析成本、收益以及允许银行和银行控股公司通过发行或有(contingent)资本工具(如在经济危难时能够自动转为普通股的债券)或通过购买针对宏观经济风险的尾保险(tail insurance)来满足其部分规制资本要求的可行性。

●对在受困的市场条件下构成高风险的投资和风险敞口,提高规制资本要求。这些投资和风险敞口尤其包括:1)交易头寸;2)股权投资;3)对低信用的机构和个人的信用风险敞口;4)高评级的资产支持证券(ABS)和住房抵押贷款支持证券(MBS);5)对开办的表外工具的显形和隐形的风险敞口;6)不能集中结算的场外交易衍生品。

●承认对银行及银行控股公司实行更简明、透明的杠杆率衡量对补充风险资本衡量的重要性。

一般说来,银行及银行控股公司应受到如下风险资本规则的约束,该资本规则覆盖所有业务领域,根据对各类风险敞口相对风险的适当衡量来评估资本充足性,透明且在金融机构间具有可比性,可靠并能够实施。

如上所言,我们也支持巴赛尔委员会加强新巴赛尔资本协议的努力。

2.财政部将牵头成立一个工作组,由联邦金融规制机构和外部专家参加,对银行和银行控股公司的监管开展一次根本性的重估。该工作组将在2009年10月1日前发布有结论的报告。

如上所述,在最近的金融危机中,许多倒闭或濒临倒闭的大型、复杂的金融机构受到了联邦政府机构的监管与规制。确保金融机构不过分冒险,需要建立和实施有力的审慎规则。然而,金融机构往往能够绕开一般适用的规则。我们需要一个强有力的监管机构执行规则,并监控各金融机构的冒险行为和风险管理做法。

工作组将负责检讨和分析从最近的金融危机中汲取的有关银行监管和规制的教训,处理如下问题:

●如何对大型、复杂的银行机构进行持续的现场监管;

●监管机构必须定期从被规制机构获取什么信息;

●功能监管机构和银行监管机构应如何与银行控股公司的并表监管机构互动;

●联邦和州监管机构应如何与国外监管机构协调对跨国银行机构的监管;

●对于较小、较简单的银行机构的监管应在多大程度上不同于对较大、较复杂机构的监管;

●监管机构应怎样获取资金和怎样建构,铭记资金获得的结构能够严重影响规制竞争,并可能导致规制俘获;

●同时行使其他政府职能(如存款保险、消费者保护或货币政策)的监管机构的成本和收益。

3.联邦规制机构应发布标准与指南,以更好地将金融机构管理层的薪酬做法与股东的长期价值相协调,防止薪酬做成为威胁受监管机构安全稳健的动因。 除此之外,我们支持立法要求所有的公众公司(public companies)就高管薪酬方案由股东通过不具有拘束力的决议,我们支持立法提出使酬委员会.更加独立的新要求。

及有关提高规制标准的建议

薪酬做法是造成金融危机许多重大原因之一。特别是,短期获利的动因压倒了旨在缓解过度杠杆化风险的制衡机制。我们将通过遵循以下五项原则寻求薪酬做法与股东利益、金融机构和金融体系稳定之间更好地协调。第一,薪酬方案应恰当地衡量和奖励绩效。第二,薪酬的设计应考虑到风险的时间跨度。第三,薪酬做法应与稳健的风险管理相协调。第四,应对金色降落伞计划和退休补充计划重新审查,以确定这些计划是否将管理者和股东的利益相协调。最后,在制定薪酬的过程中应增进透明度和问责。

作为这项努力的一部分,财政部将支持联邦规制机构,包括美联储、证券交易委员会和联邦银行规制机构制定金融机构的薪酬标准,并将之完全纳入监管机制。这些努力承认风险管理包括适当的激励协调,承认恰当地设计管理者和雇员的薪酬做法是确保金融业安全稳健的必要组成部分。我们也要求总统金融市场工作组(和之后取而代之而建立的金融服务监督委员会)对薪酬做法实施审查,以监控该做法对冒险的影响,重点是确定新的趋势是否造成在其他情况下不被觉察的风险。

这些标准将由证券交易委员会增加的披露要求和在两个领域加强管理层薪酬确定的透明度和问责的立法加以补充。

首先,我们将同国会一道,通过“薪酬话语权”立法,这在后面的部分中将有进一步的阐述。该立法将要求所有公众公司提供对高层管理官员薪酬计划的不具约束力的年度投票。

此外,我们将建议立法赋予证券交易委员会要求薪酬委员会更加独立的权力。根据这一立法,薪酬委员将有责任和资源雇佣他们自己独立的薪酬顾问和外部律师。该立法也将指导证券交易委员会制定确保薪酬顾问独立性的标准,为股东提供薪酬委员会接受客观、专业建议的信心。

4.对金融控股公司的资本和经营要求不应限于附属存款子公司。所有的金融控股公司都应在并表的基础上满足资本和经营要求。

格雷姆-里奇-比利雷法现在要求银行控股公司要保持其存款子公司“资本良好”和“经营良好”,才能符合金融控股公司的资格,从而可以进行风险较大的金融活动,例如商人银行业务、保险承保以及证券承销和交易。然而,格雷姆·里奇-比利雷法没有在并表的基础上要求金融控股公司“资本良好”或“经营良好”。因此,许多在波动巨大的资本市场活动最为活跃的银行控股公司并没有按照最高并表规制资本的标准来要求。

我们建议,除了对金融控股公司现在的资格要求之外,所有金融控股公司应在并表的基础上实现和维持资本良好和经营良好的状况。这些特定的资本标准的确定应与本报告前面建议的资本审查结果相一致。

5.会计准则制定机构[财务会计准则委员会(FASB,Financial Accounting Standards Board),国际会计准则理事会(IASB, International Accounting Standards Board),证券交易委员会(SEC)],应对会计准则行审查,以礴定应如何要求金融机构采用更有前瞻性、 汇更广泛信 用信息的贷款损失准备金的做法。对公允价值的会计准则也应进行审查, 以礴定为向财务报告使用者提公允价道信息和使经营者通过持有投资获得期望的现金流具有更大透明度而是否需要做出修改。

会计准则的某些方面具有助周期性的趋势,即趋于将商业周期扩大化。例如,在景气时,因为近期的历史损失低,贷款损失储备金趋于减少。金融机构在确定贷款损失储备金时,应更具有前瞻性,并考虑造成贷款损失的因素不同于近期的历史经验。这有可能导致在信贷周期更早的时候承认需要更高的损失储备。在当前危机期间,这样更早的损失承认本能降低助周期性,同时仍然对金融报告的使用者就信贷趋势的变化提供必要的透明度。与此类似,在危机期间对公允价值会计准则的解释和适用,也引起了巨大的助周期性的担忧。

6. 银行与其附属机构之间的防火墙应加强,以保护支持银行的联邦安全网并更好地防范联邦安全网内含的补贴扩散到银行附属机构。

《联邦储备法》( Federal Reserve Act)第23节A项和B项旨在保护存款机构在与其附属机构的交易中不受损失。这些条款也限制了存款机构向其附属机构转移补贴的能力。该补贴产生于存款机构使用联邦安全网的权利,包括联邦存款保险公司(FDIC)的存款保险,使用联邦储备流动性的权利以及使用联邦储备支付系统的权利。第23节A项和B项通过对银行和附属机构之间的某些交易设置定量限制和抵押品要求,并通过要求二者之间的所有金融交易符合市场条件,以实现这些目标。美联储对所有存款机构执行这些法律规定,并有权对这些规定提供豁免。

最近的金融危机空前清晰地突显出与银行执照有关的联邦补贴的价值以及综合金融机构拥有银行的价值。尽管在第23节A项和B项中现存的一套防火墙十分强大,但是这一框架可以并且应当进一步得到加强。

银行与其附属机构之间交易的联邦现有限制存在的漏洞,应当被堵塞。具体来说,我们建议规制机构应对银行从事场外衍生品交易以及与附属机构的证券融资交易,设i更有效的限制。此外,在整个交易的寿命期内,银行与其附属机构之间的交易应完全有抵押担保。而且,现行的关于银行和其附属机构之间交易的联邦限制,应适用于银行开办或提供咨询的私人投资机构之间的交易。美联储豁免银行与附属机构之间防火墙的自由裁量权应受到限制。

最后,美联储和联邦银行监管机构,应对银行的附属机构和其他金融机构如自营交易单位和对冲基金造成的潜在的利益冲突加强监管和规制。

(四)堵塞银行规制的漏洞

1.我们建议设立一个联邦政府新机构,即全国银行监管局(National Bank Supervisor) ,所所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。

从最近的金融危机中得到的一个清晰教训就是,负责规制类似金融机构的不同政府机构之间的竞争,导致了金融体系重要部分的规制削弱。多个联邦监管机构并存,能够轻易改变金融机构的执照,导致规制更加薄弱,构成我们监管体系中的一个严重的结构性问题。

我们建议设立一个单独的联邦机构,从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放以及审慎监管和规制。这个机构将取代货币监理署(Office of theComptroller of the Currency)的审慎责任,货币监理署现在对全国发照银行和外国银行的联邦分支机构及代表处发放执照和监管。全国银行监管局还将取代储蓄机构监理局(Of-fice of Thrift Supervision),承担对联邦发照互助储蓄银行及互助储蓄银行控股公司的监管责任。如下所述,我们建议取消互助储蓄银行执照。对联邦发照存款机构审慎监管和规制的性质和程度,不再具有决定金融机构是以国民银行身份,还是以联邦互助储蓄银行身份经营业务的功能。

要有效完成使命,全国银行监管局应继承货币监理署和储蓄机构监理局要求提供报告、实行检查、实施和执行审慎要求以及进行全面监管的权力。该新机构应被赋予所需要的所有工具、权力和资金、技术以及人力资源,以确保我们联邦发照银行、分支机构和代表处尽可能受到最强的监管和规制。

全国银行监管局在财政部应具有独立地位,应由单一的行政首长领导。

根据我们的建议,美联储和联邦存款保险公司将维持其在监管和规制州发照银行方面的相关职责,全国信用社管理局(NCUA)将维持其对信用社的权力。

2.我们建议取消联邦互助储蓄银行执照,但保留跨州分支机构规则,并将之适用于州立银行和国民银行。

联邦互助储蓄银行执照

国会在1933年的《住宅所有者贷款法》(Home Own-ers' Loan Act)中创设了联邦互助储蓄银行执照,以应对经济大萧条期间州发照互助储蓄银行大规模倒闭以及更大范围金融体系的崩溃。联邦互助储蓄银行作为一类集中于住房抵押贷款的特殊的储蓄机构,其创立在当时是有意义的,但在近些年来,这类特殊机构存在的理念受到了很大的减弱。此外,在过去的几十年里,互助储蓄银行和银行的权能已经在实质上趋于融合。

随着住房抵押贷款证券化市场的成长,商业银行增大了其发放抵押贷款的渴求,并且联邦住房贷款银行体系( Federal Home Loan Bank System)拓展了它的成员基础。在这种情况下,对集中于抵押贷款的特殊类型存款机构的需要已经下降。此外,在金融危机中,互助储蓄银行的脆弱性十分显著,部分是因为法律要求互助储蓄银行将更多的贷款集中于住房抵押,因而其更易于受到自2007年以来美国经历的房地产衰退的侵害。联邦互助储蓄银行执照的获得,为私人领域对我们金融规制体系进行套利制造了机会。我们建议经过合理的过渡安排,未来取消该执照。

关键字: 趋势重组证券
来源:金融规制 编辑:零点财经

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