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对国民银疗和州立银行的监管与规制,市场金融规制的改革及其作用有哪些?

时间:2018-09-16 14:02:03  来源:金融规制  本篇文章有10967字,看完大约需要37分钟的时间

对国民银疗和州立银行的监管与规制,市场金融规制的改革及其作用有哪些?

时间:2018-09-16 14:02:03  来源:金融规制

对国民银疗和州立银行的监管与规制

在联邦银行监管和规制体系的弱项上,我们给予简化和加强强化的努力不会随联邦互助储蓄银行执照的取消而终止。尽管在过去的几十年里,《联邦存款保险公司改进法》(FDICIA)和联邦银行监管机构进行的其他工作,已极大地增进了对国民银行、州立联储成员银行和非联储成员银行规制框架的统一,但是在这一方面还有更多的工作要做。为进一步减少由多种银行执照和监管机构引起的套利机会,我们建议进一步降低适用于国民银行、州立联储成员银行和非联储成员银行实质性规制和监管政策的差别。我们也建议对陷入困境的银行改变执照和监管机构的能力进行限制。

跨州分支机构

互助储蓄银行跨州设立分支机构的能力不受限制,但银行并不总有那样的能力。尽管许多州已经通过立法许可跨州设立分支机构,但是其他许多州继续要求跨州准入只能通过对现存银行的收购。对跨州设立分支机构的限制阻碍了所有银行的跨州经营,并对社区银行寻求跨州经营造成了特殊的问题。

建议取消对国民银行和州立银行跨州设立分支机构余下的限制。跨州银行和跨州分支机构对消费者有利,对银行有利,对更广泛的经济有利。许可银行跨州扩展能够改善其地域的多元化,从而增强其面对当地经济冲击的抵抗力。通过跨州分支机构的竞争也使银行系统更加有效,在服务不足的市场上增进消费者和企业获得银行服务,提高在州界附近生活或工作的消费者的便利。我们建议各州应允许新设分支行进入本州,不应对州外银行收购州内银行规定最低的年限要求。所有与跨州银行有关的消费者保护和存款集中度限制应予保留。

3.凡控制一参保存款机构的任何公司,无论其组织架构如何,都应在联邦层面费受美联储有力的并表监管与规制,应受到《银行控股公司法》[The Bank Holding CompanyAct (BHC Ac)]对非银行活动的限制。银行与商业分离的政策应被重.申和加强。 我们必须堵塞《银行控股公司法》对互助储蓄控公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行(grandfathered nonbank”bAs)规定的漏洞。

《银行控股公司法》现在通常要求,任何拥有参保存款机构的公司必须注册为银行控股公司。银行控股公司要接受美联储的并表监管和规制,并受到《银行控股公司法》对非银行活动限制的约束。但是,拥有联邦存款保险公司承保的互助储蓄银行、工业贷款公司(ILC)、信用卡银行、信托公司或祖父豁免的存款机构的公司,则不要求成为银行控股公司。

拥有互助储蓄银行的公司要接受储蓄机构监理局有限形式的监管和规制;拥有工业贷款公司、特殊目的信用卡银行、信托公司或祖父豁免的存款机构的公司,则不要求接受任何种类的并表监管和规制。

结果,一些投资银行(包括现在已消失的贝尔司登公司和雷曼兄弟公司)、保险公司(包括美国国际集团)、金融公司、商业银行和其他机构,根据《银行控股公司法》通过拥有不被认为是“银行”的存款机构,能够获得使用联邦安全网的权利,但同时避开了美联储依据《银行控股公司法》实行的活动限制和较为严厉的并表监管与规制。

通过逃避《银行控股公司法》,这些机构往往能够规避有效的并表监管以及银行与商业相分离的长期的联邦政策。长期以来,联邦法律阻止商业银行与商业公司附属在一起,原因在于附属会造成利益冲突、信贷分配偏向、对安全网的风险、经济势力的集中以及规制和监管的困难。这一政策已经很好地服务于我们的国家,银行和商业之间的隔离墙应保留和加强。这样的金融机构应被给予5年时间来遵守《银行控股公司法》对其活动规定的限制。

此外,由于在控股公司一级的并表监管有限和并表资本要求较弱或不存在,这些机构能够积累起过度的资产负债表内杠杆,并以不足资本缓冲进行表外业务冒险。它们的复杂结构使其难于监管。在当前的危机中,这些机构中的一些最大机构倒闭了,或在危机中仅由于受到政府不同寻常的援助而躲过了倒闭。事实上,一些机构自愿选择成为了银行控股公司,接受美联储的监管,部分是为了解决债权人对其他规制框架有效性的顾虑。

互助储蓄控股公司

取消互助储蓄银行执照将终结对互助储蓄控股公司监管与规制的独立机制。对互助储蓄控股公司和银行控股公司监管与规制的显著差别,已经制造出严重的套利机会。例如,尽管美联储对银行控股公司施以杠杆率和风险资本要求,但是,储蓄机构监理局没有对互助储蓄公司如美国国际集团,实行任何的资本要求。对银行控股公司监管的力度也大于对互助储蓄公司的监管。最后,尽管银行控股公司通常被禁止从事商业活动,但许多在1999年格雷姆-里奇-比利雷法之前成立的互助储蓄控股公司却符合单一的互助储蓄公司的资格,可以自由地从事商业活动。根据我们的方案,所有的互助储蓄控股公司都成为银行控股公司,并在并表的基础上接受充分的规制。

工业贷款公司

国会在1987年对《银行控股公司法》增加了工业贷款公司的例外。当时,工业贷款公司只是主要从事对产业工人开展小额贷款业务的小型、特殊目的银行,仅有有限的吸收存款的权利。然而,在今天,工业贷款公司是受联邦存款保险公司承保的存款机构,有权提供全部的商业银行服务。尽管工业贷款公司很像商业银行,但其控股公司依照银行控股公司的例外,能够逃避《银行控股公司法》的限制,包括美联储的并表监管和规制。商业公司和金融机构(包括大型投资银行)通常通过建立工业贷款公司,获得进入联邦银行安全网的权利,但躲避了强有力的政府监管和《银行控股公司法》规定的活动限制。根据我们的方案,工业贷款公司的控股公司将成为银行控股公司。

信用卡银行

国会也在1987年对《银行控股公司法》增加了特殊目的信用卡银行的例外。拥有信用卡银行的公司能够逃避《银行控股公司法》的限制,从事任何商业活动,并完全逃避并表监管和规制。很多这类公司利用其银行向零售消费者提供私标卡(private-label card)。它们利用其银行执照主要是为了得到支付系统的使用权并回避各州高利贷法。

《银行控股公司法》中信用卡银行的例外为其受益者提供了巨大的竞争优势。由于信用卡银行通常被动地接受商业机构的资金,所以,相比其他大多数银行其更易于陷于利益冲突之中。由这样的银行提供的信用卡贷款的相当部分使其母公司直接受益。与工业贷款公司一样,由于美联储的监管没有延伸至信用卡银行控股公司,所以,对特殊目的信用卡银行的监管漏洞,造成了银行与商业分离的不正当的缺口,并制造了监管的“盲点”。根据我们的方案,信用卡银行控股公司将成为银行控股公司。

信托公司

《银行控股公司法》也从“银行”定义中豁免了只以信托或诚信义务人(fiduciary)身份发挥功能的机构,如果:1)该机构所有的或实质上所有的存款都是信托基金并以真实的诚信义务人的身份接受的;2)该机构不接受活期存款或交易账户或发放商业贷款;3)该机构没有从美联储得到支付服务或借款特权。尽管这些联邦存款保险公司承保的信托投资公司享有的联邦银行补贴比提供全面服务的商业银行要少,但是它们的确以其作为联邦存款保险公司承保存款机构的地位获得巨大利益。因此,为《银行控股公司法》之目的,它们应作为银行,其控股母公司应作为银行控股公司受到监管与规制。根据我们的方案,信托公司的控股公司将成为银行控股公司。

经济金融规制

“非银行的银行”

当国会在1987年修改《银行控股公司法》中的“银行”的定义时,国会对本可以构成“银行”的存款机构的许多公司实行了祖父豁免。因此,这些所谓的“非银行银行”(nonbank banks)的控股公司没有被当作《银行控股公司法》法上的银行控股公司。尽管今天这些公司已为数不多,但允许这些公司继续逃避《银行控股公司法》规定的活动限制以及并表规制与监管的要求,没有经济上的合理性。根据我们的方案,“非银行银行”的控股公司将成为银行控股公司。

取消证券交易委员会并表监管项目

证交易委员会已经终止其并表监管实项目(Con-solidated Supervised Entity Program),根据该项目,证券交易委员会构成对诸如雷曼兄弟和贝尔斯登之类公司的控股公司的监管机构。我们还建议取消证劵交易委员会受监管技资银行控股公司项目(Supervised Investment Bank HoldingCompany program.)。寻求由一个美国规制机构并表监管的投资银行机构应接受美联储的监管和规制。

1934年《证券交易法》(《交易法》)第17节第I项,作为格雷姆-里奇-比利雷法的一部分,要求美国证券交易委员会允许投资银行控股公司选择证券交易委员会的并表监管。在2004年,证券交易委员会对拥有在证券交易委员会注册的证券经纪/交易商的公司采用两种并表监管机制,一种机制关于“并表监管实体”( CSEs ),另一种机制关于“受监管投资银行控股公司”(SIBHCs)。主要的单立的投资银行(和数个大型商业银行组织)在“并表监管实体”或“受监管投资银行控股公司”之间二者择其一。单立的投资银行之所以选择其一,通常是向欧盟规制机构证明其受到美国联邦规制机构的并表监管。

这两种机制实质上是相同的,尽管“并表监管实体”的结构是为最大的证券公司设计的。在两种机制下,受监管的实体要接受证券交易委员会的检查,遵守证券交易委员会的报告要求、规制资本计算要求、内部风险管理系统要求以及保留档案要求。

鉴于作为并表监管实体而受到监管的主要单立投资银行有3家倒闭或收购,剩余的主要投资银行转型为美联储监管的银行控股公司,证券交易委员会在2008年秋放弃其“并表监管实体”机制。被《证券交易法》第17节第1项要求的“受监管投资银行控股公司”机制,仍然有效,目前只有一个实体受到该机制的监管。

证券交易委员会应取消为投资银行控股公司保留的并表监管项目。寻求由一个美国规制机构并表监管的投资银行机构,应接受美联储的全面监管和规制。

要求对冲基金和其他私人资本基金进行登记

对冲基金(和其他私人资本基金,包括私募股权基金和风险投资基金)的所有顾问,如果其经营的资产超过某种合适的限度, 就应按照《投资顾问法》 (Investment Advis-ers Act)向证劵交易委员会登记。这些顾问报告其经其营的基金的信息,报告的信息足以评估金是否构成对金融稳定的威胁。

近些年来,美国经历了各种私有投资基金,包括对冲基金、私募股权基金和风险投资基金的爆炸性增长。尽管从事商品衍生品交易的私人投资基金必须向商品期货交易委员会登记,并且许多基金自愿向证券交易委员会登记,但是,美国法律通常不要求这样的基金向联邦金融规制机构登记。在金融危机中,对冲基金去杠杆化导致了金融市场的压力。然而,由于这些基金不必向规制机构登记,政府缺乏评估这类市场活动的可靠、全面的数据。除了需要收集信息以评估对冲基金和其他私人资本基金活动对金融体系的潜在影响外,迫切保护投资者的理念显然也需要填补规制投资顾问及其经营的基金的漏洞。

要求对冲基金和其他私人资本基金的投资顾问向证券交易委员会登记,可以使数据得以收集,可以知情地评估这些基金是怎样随时间而变化的,它们是否已经变得如此庞大、杠杆化或相互关联以致为金融稳定之目的而需要进行规制。

我们进一步建议所有接受在证券交易委员会登记的投资顾问咨询的投资银行应建立档案,遵守向投资人、债权人及对手方披露的要求,遵守提供规制报告的要求。证券交易委员会应对这样的基金实行定期的阶段检查,以监督其遵守这些要求。一些要求可能在不同类型的私人资本基金之间有所不同。对这样基金规制报告的要求应规定,在保密的基础上,报告管理资产的数量、借款、表外风险敞口和其他为评估基金或基金家族是否如此庞大、高杠杆或相互关联以至于对金融稳定构成威胁的必要信息。证券交易委员会应与美联储分享从基金获得的报告。美联储应确定基金或基金家族是否满足一类金融控股公司的条件。如果满足,基金应作为一类金融控股公司受到监管和规制。

降低货币市场互助基金易于遭受挤兑的影响

证劵交易委员会应拿出方案 ,围绕货币市场互助基金加强规制框架,以降低单个货币市场互助基金的信用和流动性风险状况 ,并使货币市场互助基金在整体上较不易受到挤兑的影响。总统金融市场工作组应准备一价报告,评估为进一步降低货币市场互助基金业易于受到挤兑影响是否需要做出更大的变革,例如,取消货币市场互助基金使用稳定净资产道的能力,或要求货币市场互助基金从私人来源取得可靠的紧急流动性便利。

对于更高收益的热切追逐,造成了货币市场互助基金受到雷曼兄弟公司倒闭之害以及基金低于净值,激发了对整个货币市场互助基金的挤兑。这一挤兑导致了严重的流动性压力,不仅对于主要货币市场互助基金造成了严重的流动性压力,而且对于严重依赖货币市场互助基金提供资金的银行、其他金融机构以及货币市场私人参与者也造成严重的流动性压力。只是在财政部对货币市场互助基金实行临时保证项目以及美联储针对货币市场互助基金提供新的流动性便利之后,对货币市场互助基金的挤兑才停顿了下来。

即使在挤兑停止后,货币市场互助基金和其他货币市场投资者在一段时间内仍不愿意出借,除非出借的期限十分短暂,这极大地加剧了企业、银行和其他机构的流动性风险。货币市场互助基金易于受到低于净值之害,整个主要的货币市场互助基金在这种情况下易于受到挤兑的影响,仍然构成系统风险的重要来源。

证券交易委员会应拿出方案,围绕货币市场互助基金加强规制框架。证券交易委员会在这样做的时候应考虑:1)要求货币市场互助基金维持重要的流动性缓冲;2)降低货币市场互助基金资产的最大平均加权期限;3)收紧适用于货币市场互助基金的信用集中限制;4)加强对货币市场互助基金的信用风险分析和管理;5)赋予货币市场互助基金董事会以权利,在特殊情况下为保护基金持有人的利益暂停基金赎回。

由于这些举措应能够加强投资者保护和降低挤兑风险,它们是有益的,但是,不应期望这些举措本身能够阻止2008年9月经历的对货币市场互助基金如此规模的挤兑。我们建议总统金融市场工作组应准备一份报告,考虑为更直接地解决金融系统风险而需进行的根本性变革。例如,这些变革可以包括:对货币市场互助基金取消稳定净资产值,或要求货币市场互助基金从私人来源取得可靠的紧急流动性便利。要使流动性便利为货币市场互助基金提供不受挤兑的有意义的保护,该便利应当是可靠的、规模可变的并且设计方式使借助该便利来满足赎回要求不会损害货币市场互助基金的其他持有人。总统金融市场工作组应在2009年9月15日之前完成报告。由于时间紧迫以及工作现已经开展,我们认为这份报告应由总统金融市场工作组来完成,而不是由通过立法创设的金融服务监督委员会完成。

证券交易委员会和总统金融市场工作组,应仔细考虑降低较强规制框架对货币市场互助基金潜在负面影响的方法,这些潜在负面影响如投资者从货币市场互助基金抽离,转向不受规制或规制较少的货币市场投资结构,或减持由主要金融机构或非金融机构发行的货币市场债券

加强对保险业的监督

我们将在立法中建议在财政部设立全国保险办公室,以收集信息 , 开发技能,讲判国际协议,协调保险业的政策。财政部支持符合本报告所列六项原则,改善我们保险规制体系并使之现代的提议。

保险对我们经济平稳效的运行发挥着至关重要的作用。通过使家庭和企业免受不可预见的损失,保险便利资源的有效配置,并且提供稳定、确信和精神的安宁。现在的危机突显出联邦政府对于保险行业技能的缺乏。虽然美国国际集团的主要问题是在传统保险业务之外制造的,但巨大损失还是在其受州规制的保险公司内部发生了。

金融规制改革

保险是金融体系的主要组成部分。2008年,保险业资产5.7万亿美元,而银行业资产是15.8万亿美元。保险业提供了230万个工作岗位,几乎占所有金融业提供工作岗位的1/3。在过去135年的时间里,保险主要由各州规制,这导致了统一性的缺乏以及州际和国际竞争的降低,造成低效、产品创新降低及消费者的更高成本。除联邦政府具有法定责任的几个特殊领域,如员工福利保险、恐怖活动风险保险、洪水保险或反洗钱之外,没有常设性的联邦机构负责研究和监控保险业。考虑到健康的保险业对我们经济良好运行的重要性,我们在财政部设立一个联邦的全国保险办公室(Office of National Insurance, ONI ),并且制定保险业的现代规制框架,十分重要。

全国保险办公室应负责监控保险业的所有方面。它应收集信息并负责确认出现的可能导致未来危机的任何规制问题或漏洞。全国保险办公室也应就其认为应作为一类金融控股公司受到监管的任何保险公司向美联储提出建议。全国保险办公室还应履行政府根据《恐怖风险保险法》的现有责任。

在国际环境中,缺乏一个对保险业负责和具有技能的联邦实体,阻碍了我们国家在国际上与其他国家处理与保险有关问题的有效性。在国际保险监管者协会(Interna-tional Association of Insurance Supervisors, IAIS )(该协会的成员包括190多个法域保险规制机构和监管机构)中,美国是唯一一个由不以一种声音讲话的联邦保险规制机构做代表的国家。此外,欧盟最近通过了立法,要求在其成员国内经营的外国保险公司在其母国要受到与欧盟监管具有可比性的监管。这样,全国保险办公室将被授权与其他国家一起并在国际保险监管者协会中,更好地代表美国的利益,有权缔结国际协议,并增进保险规制的国际合作。

财政部将支持改善我们保险规制体系并使之现代化的建议。财政部支持保险规制的以下六项原则:1.对保险业实行有效的系统风险规制。提出的措施,如获得立法通过,将解决保险行业对金融体系构成的系统性风险。然而,如果其他保险规制有助于进一步降低系统风险或促进融入新的规制机制,我们将考虑这些变革。

2.有目力的资本标准及所有保险公司在资本分配和责任上片夕适当匹配。尽管现在的危机不是因为保险业存在广泛问题所致,但危机确实表明所有金融机构具有充足的资本标准和强大的资本头寸的重要性。任何保险规制机制应包括强有力的资本标准和适当的风险管理,包括流动性风险和历时风险(duration risk)的管理。

3.对保险产品和做法实行有意义的和一致的消费者保护。虽然许多州制定了保险市场消费者强有力保护的立法,但是各州的保护差别很大。任何新的保险规制机制,都应加强消费者保护,解决现有体制下包括对保险生产商规制存在的任何漏洞和问题。进一步而言,对保险规制机制体系的任何变革,如果会削弱或动摇重要的消费者保护,都是无法接受的。

4.通过联邦执照或各州有效 的行动提高全国的统一性。我们现在的保险规制系统高度分散、不一致且低效。虽然我们采取了一些措施以提高统一性,但仍然不够。结果,各州在规制的充分性和消费者保护上仍然存在极大的差别。提高保险业规制对待上的一致性,包括强有力的资本标准和消费者保护,应能够提高金融稳定和经济效率,切实改善消费者的保护。

5. 在并表的基础上改善和扩大对保险公司及其附属子公司的规制,包括对那些在传统保险之外的附属子公司的规制。正如我们所看到的美国国际集团那样,并表保险公司传统保险业务之外的关联附属子公司所存在的问题能够变大,威胁到基础保险公司的清偿力和经济。任何新的规制机制必须解决对保险控股公司现有规制存在的漏洞。

6. 国际协调。对我们保险规制体系的改进,应符合现在的国际框架,增强美国保险业的国际竞争力,扩大保险业出口服务的机会。

确定政府资助企业(Government Sponsored Enter-prises)的未来作用

财政部与住房及城市发展部,经与其他政府机构商洽,将发起广泛的动议, 制定事关房利美 (Fannie Mae)、房地(Freddie Mac)和联邦住房贷款银行系统(Federal HomeLoan Bank System)未来的建议。在金融危难时期,我们需要维持政府资助企业的持续稳定和力量。我们将在2011年总统预算发布时向国会和美国公众报告。

2008年的《住房和经济复兴法》(Housing and EconomicRecovery Act, HERA)通过设立联邦住房金融局(FederalHousing Finance Agency, FHFA)这一对房利美、房地美和联邦住房贷款银行的新的独立规制机构,改革和加强了对政府资助企业的安全和稳健性规制。

《住房和经济复兴法》规定,联邦住房金融局有权对房利美和房地美投资组合的规模及构成制定规章,规定资本要求,有权对这类公司进行接管。联邦住房金融机构还要发布每一受规制企业向单一家庭住宅和多元家庭住宅提供抵押贷款的住房目标。此外,《住房和经济复兴法》还规定,财政部直至2009年12月31日具有购买房利美、房地美和联邦住房贷款银行的证券或其他债务的暂时权力。这一权力的目的是为了保持金融市场的稳定、阻止可获得的抵押贷款融资的中断并且保护纳税人。

在过去的两年里,抵押贷款市场上困难的加大,减少了房利美和房地美的资本头寸。2008年9月,联邦住房金融局接管房利美和房地美,财政部开始行使对政府资助企业援助的权力,以增进政府资助企业在金融危难时期的稳定和力量。

财政部和住房及城市发展部,将会同其他政府机构,为探索事关政府资助企业未来的选择方案启动一个广泛的程序并且寻求公众意见,并将在提出总统2011年预算时向国会和美国公众进行报告。

改革政府资助企业有许多选择方案,包括:1)将之恢复到以前政府资助企业的地位,兼顾私人股东回报最大化的利益和追求居者有其屋的公共政策的目标;2)逐步停止其业务经营,清算其资产;;3)将政府资助  对证券化费用采取类似的基于业绩的中长期方法,应强化刺激市场参与者重视放贷标准。例如,贷款经纪商和贷款人员收取的费用和佣金应延迟支付,如果放贷或资产质量后来出了问题,费用和佣金应减少,否则,贷款经纪商或贷款人员就会与其发出的贷款没有存续关系。

对于作为资产支持证券基础的证券化贷款,证券化的举办人应就与这种贷款的发放和承销做法相关的风险,以有力而标准的陈述与保证(representations and warranties)的形式向投资者提供保证。

3.证交易委员会应继续.努力,提高透明度和证券化市场的标准化,应有明璐的权力坚决要求资产支持证券的发行人进行报告。

目前,证券交易委员会正在努力改善发起人、承销商和参与证券化过程的信用评级机构的披露做法,并将其标准化。这些努力应继续。为加强工作,证券交易委员会应有明确的权力坚决要求资产支持证券的发行人进行持续的报告。

投资者和信用评级机构应有权得到在交易的初始期或整个寿命期评估股市证券化交易基础的资产的信用质量的必要信息,有权得到对资产支持证券的信用、市场、流动性和其他风险做出评估的必要信息。特别是,资产支持证券的发行人应披露贷款水平数据(分解为贷款经纪商或发起人)。对每一证券化,发行人还应披露经纪商、发起人和举办人的薪酬及自留风险的性质和程度。

为使市场参与者较易做出知情的投资决定,我们敦促行业完备使证券化交易法律文件透明和标准化的措施。就住房抵押支持证券而言,标准应包括对管理贷款服务机构在适当情况下修改住房抵押贷款的清晰而统一的规则,只要修改住房抵押贷款在整体上有益于证券化信托。

最后,证券交易委员会和金融业监管局(Financial In-dustry Regulatory Authority,FINRA)应将交易报告及法规遵循引擎(Trade Reporting and Compliance Engine,TRACE)这一标准的公司债券电子交易报告数据库,扩展至资产支持证券。

4证券交易委员会应继续努力,加强对信用评级机构的规制, 包括采取措施要求采取.克服和披露利益冲突、区分结构产品与其他产品的有力的政策和程序, 

关键字: 证券债券信托公司
来源:金融规制 编辑:零点财经

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